Gobernanza y gobernabilidad
En español, los términos de gobernabilidad y gobernanza se emplean muy ampliamente y a menudo de manera indistinta cada vez que se trata de analizar el modo y la acción de gobernar, así como la interacción entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, según el diccionario de la Real Academia Española estas dos palabras tienen una definición distinta. Gobernabilidad es “la cualidad de gobernable” y Gobernanza es “el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.
Cabe señalar entonces el carácter ambiguo del concepto por un lado, en el uso indistinto de los dos términos a pesar de sus definiciones distintas y por otro lado en las connotaciones ideológicas que estos conceptos implican. Retomáremos entonces aquí en primer lugar, el origen del termino, en segundo lugar, estudiaremos por quien esta usado y en qué objetivo y finalmente daremos algunas conclusiones.
1. Un concepto que surge de un debate internacional
La raíz etimológica de la “gobernanza” viene de la palabra latín “gubernare” que significa pilotear (manejar) una nave pero también el manejo de los asuntos públicos. En el idioma francés, “gouvernance” es una palabra antigua que usó por primera vez Carlos de Orleáns en el siglo XV y que describe el arte de gobernar. La palabra “gobernanza”, o “gouvernance” en francés, resurge en 1937 con los estudios norteamericanos sobre “corporate governance” . Este último término hace referencia sobre todo a la eficiencia y rentabilidad de una empresa. Se observa entonces, a pesar de su origen etimológico, una primera vulgarización del concepto de gobernanza en su aplicación a la esfera privada.
Su re-transferencia a la esfera pública aparece en 1973 en el contexto de la guerra fría con la denominación en español de “gobernabilidad”. En efecto, es la recién nacida organización mundial “Trilateral”, en la que participaban las principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad Económica Europea), la que vincula por primera vez el concepto de gobernabilidad para dar respuesta a lo que iba a ser el capitalismo sin fronteras, la nueva fase del sistema capitalista que hoy conocemos como globalización o mundialización.
En la década de los años ochenta el Consenso de Washington vendrá a fortalecer el programa de la Trilateral impulsando una línea económica neoliberal. La gobernabilidad se revela entonces como la traducción política de este conjunto de requisitos económicos donde el Estado debe dejar todo el camino libre al mercado. Marcos Roitman en esta misma dirección afirma: “En nombre de la gobernabilidad se han articulado políticas de ajuste económico, de flexibilidad laboral, de privatización y desnacionalización de la economía. Se han practicado políticas sociales y reformas del Estado adoptando medidas cada vez más represivas y autoritarias a fin de mantener el orden y garantizar la paz social necesaria para aplicar proyectos de corte liberal” (Roitman, 2002).
En los años noventa, con el fracaso de las políticas de ajuste estructural del Banco Mundial, aparecen nuevas condiciones de ayuda al desarrollo por parte de las instituciones internacionales. En efecto, los países están sometidos a criterios de “buena gobernanza” que miden su consolidación democrática y cuyo cumplimiento es indispensable para solicitar créditos de ajuste estructural a las instituciones de Bretón Woods , o para solicitar la ayuda de la Unión Europea.
Asistimos entonces a un cambio progresivo de vocabulario: de gobernabilidad a gobernanza que para algunos representa tan sólo una sustitución superficial de los términos. Vidal Beneyto lo analiza de la siguiente manera: “la gobernabilidad se tornará gobernanza en el discurso de la ciencia social cuando los efectos negativos de aquellas políticas caracterizadas por la llamada ausencia de lo político exijan una reconceptualización que evite la vinculación negativa que implica la gobernabilidad” (Vidal Beneyto, 2002). En otras palabras, el concepto de gobernabilidad se vuelve “buena gobernanza” o simplemente “gobernanza” con el fin de sustituir una noción restringida a la observación de parámetros únicamente técnicos por otra con una connotación más englobante, de mejor presentación y políticamente “más correcta”.
Dejamos aquí el análisis histórico del concepto de la gobernanza para continuar con la enumeración de sus principales definiciones actuales.
1.2 Dos palabras y un uso indistinto
En las ciencias sociales, el libro de Jan Kooiman, Governance and Governability (1993), es una de las referencias más citadas para la distinción de estos términos. Kooiman define la gobernabilidad de la manera siguiente: “la gobernabilidad es la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte.” Se trata por lo tanto de una « capacidad » o habilidad. Esta definición insiste otra vez en criterios y condiciones para gobernar, y en este sentido viene a complementar la definición de la Real Academia. En cuanto a la gobernanza, siempre según las ciencias sociales, el concepto se refiere, ya no a una capacidad, sino a un proceso o a un conjunto de interacciones, y considera lo que de ellas resulta. Así lo confirma por ejemplo la definición a la que llegó el grupo latinoamericano de trabajo de la Oficina Regional del IDRC (International Development Research Center) para América Latina y el Caribe (taller “Gobernanza: Hacia un concepto”, Montevideo, 2004): “la gobernanza” se refiere a los procesos de acción colectiva que organizan la interacción entre los actores, la dinámica de los procesos y las reglas de juego con las cuales una sociedad toma sus decisiones, y determina su conducta.”
Se puede ver entonces que el enfoque de la gobernabilidad consiste en evaluar las estructuras y el funcionamiento de las instituciones, con el propósito de que una sociedad se gobierne de manera cada vez más eficiente. En cambio, el enfoque de la gobernanza se refiere a un conjunto de procesos, regulaciones e interacciones, con la finalidad de que hagan posible un “desarrollo (…) duradero” y un “sano equilibrio” entre los actores que conforman una sociedad.
Observamos luego, un uso diverso de estas dos palabras y a veces indistinto. En efecto, distintos actores como el PNUD hablan por ejemplo de “gobernabilidad democrática” que (… ) engloba los mecanismos, procesos e instituciones por las cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos asumiendo sus obligaciones” (documento del PNUD, 1994, citado por Le Texier, 2004). Esto significa que le PNUD daría a la palabra gobernabilidad, un sentido mas amplio.
El Banco Mundial habla de “buena gobernanza ” restringiendo la gobernanza a una herramienta de evaluación de las capacidades técnicas de un gobierno y de su poder de producción económico. Su concepción de la gobernanza se limita entonces al análisis de un funcionamiento institucional y de sus resultados, sin tomar en cuenta, al parecer, otros factores humanos y sociales fundamentales.
Las organizaciones de la sociedad civil se refieren más a la palabra gobernabilidad que a la palabra gobernanza pero dando un sentido más amplio a este término que el que define el diccionario.
A su vez, el Instituto de Investigación y Debate sobre la gobernanza el IRG toma el partido de usar el término “gobernanza” y de abordarlo de la manera más abierta posible. La definición que se ha adoptado al día de hoy es la siguiente: “la gobernanza abarca los modos de organización y de regulación de la convivencia, dentro de una sociedad determinada, desde el nivel local hasta el nivel mundial y según una ética definida en común .”
1.3 Conclusiones: Un concepto polisémico
En primer lugar, las definiciones dadas nos revelan que el concepto de gobernanza puede ser definido o usado por un lado con un enfoque analítico (descriptivo) y por otro lado por un enfoque normativo, es decir que remite ya no a lo que es (descripción) sino a lo que debería ser (prescripción). En este sentido, se habla de “buena gobernanza” o de “gobernabilidad democrática”, es decir que se presupone que habría una “mala” gobernanza y una gobernabilidad “no democrática”. Esto implica un juicio y un posicionamiento ideológico más o menos explícito.
En segundo lugar, nos hemos dado cuenta que los conceptos de gobernanza y gobernabilidad tiene un sentido evolutivo y variable según la época histórica y el escenario político. Parecería entonces no existir un uso estandarizado de la gobernanza, ni una definición común de estos conceptos. Parece a veces que uno se puede sustituir al otro o que uno se puede integrar en el otro.
En tercer lugar, notamos que la gobernanza y/o gobernabilidad abarcan una cantidad de presupuestos diferenciados según el tipo de actor que la pone en marcha. Si el concepto se usa casi siempre para referirse o a la acción o el modo de gobernar, o a la relación entre gobernados y gobernantes, la gobernanza/gobernabilidad lleva a un cuestionamiento del funcionamiento institucional, político y social del país. Es justamente este cuestionamiento sobre lo político que da a la gobernanza una connotación ideológica diversa según los actores. En efecto, algunos conciben lo político como una serie de instituciones funcionando bajo criterios de transparencia, equilibrio etc.. y otros hablan de gobernanza para referirse a un proyecto político de sociedad que hace interactuar la sociedad civil y el Estado y promueve una manera de gobernar concertada.
